"Главная проблема, почему не развивается законодательство, — это конфликт интересов"
15 мая 2018 Евгения Коляда
Источник: журнал "Авиатранспортное обозрение, № 189, май 2018"
Российское правительство в начале апреля утвердило дорожную карту совершенствования законодательства и поэтапного устранения административных
барьеров для развития рынка беспилотной авиации до 2035 года.
Документ был разработан в рамках Национальной технологической инициативы (государственная программа мер по формированию принципиально новых рынков и созданию условий для глобального технологического лидерства России к 2035 году) в направлении «Аэронет» и в первую очередь предусматривает установление порядка учета и регистрации БПЛА и прав на них, порядка подготовки к полету, а также требования к сертификации лиц, управляющих беспилотниками. Ведущее участие в разработке документа приняла Ассоциация эксплуатантов и разработчиков беспилотных авиационных систем (АЭРОНЕТ). О том, какие вопросы предстоит решить в рамках реализации дорожной карты, в интервью АТО рассказал гендиректор ассоциации Глеб Бабинцев.
АТО: Глеб Владимирович, расскажите, когда была создана АЭРОНЕТ и с какой целью?
Г. Б.: Ассоциация была официально зарегистрирована 14 мая 2013 г. Тогда она имела другое название (СР БАК), но потом в ходе реорганизации преобразовалась в действующую сегодня структуру. Мы являемся некоммерческим объединением бизнеса, который собрался для того, чтобы отстаивать свои интересы и решать общеотраслевые задачи развития рынка. Основной целью нашей деятельности является развитие законодательства, которое практически отсутствует для легального применения беспилотников, формирование технических стандартов и их продвижение на внутреннем и международном уровне, популяризация беспилотных технологий среди молодежи и развитие профессионального сообщества, активное участие в реализации планов мероприятий дорожных карт НТИ по рынку «Аэронет», организация подготовки кадров для наших компаний.
АТО: Как Вы считаете, когда примерно начал формироваться рынок БПЛА в России?
Г. Б.: Условно, это 2003–2004 гг., когда появились первые компании гражданского назначения, которые стали создавать беспилотники и оказывать с их помощью услуги. Рынок БПЛА постепенно рос, до тех пор пока в 2010 г. не вышли изменения в Федеральные правила использования воздушного пространства, которые ввели строго разрешительный порядок выполнения полетов. Введенное ограничение поставило барьер и эксплуатантам беспилотников, и авиамоделистам. Именно на этой волне бизнес стал объединяться, понимая, что законодательство будет усложняться и что только создав авторитетную, весомую в глазах государства организацию с консолидированным мнением, мы сможем влиять на формирование адекватного регулирования.
АТО: Как же сегодня регулируется беспилотная авиация в России?
Г. Б.: Беспилотник — это ВС, которое подчиняется всем требованиям воздушного законодательства. Но многие процедуры, связанные с эксплуатацией БПЛА, не просто не формализованы в виде законов, но даже не отработаны, так как страны еще нарабатывают эту практику, для того чтобы переложить ее в стандарты и нормы. Мир идет по пути максимально быстрого внедрения БПЛА в разные сферы экономической деятельности. Если нет отработанной нормативной базы, то, например, американцы используют тот самый риск-ориентированный подход, о котором у нас много говорят, но на практике я пока не вижу его применения. Там оценивают риски с помощью статистики, анализируя срок деятельности компании, уровень и количество специалистов, марку и надежность используемой техники. Сам факт, что компания летает два-три года без происшествий, вызывает высокий уровень доверия, и ей можно дать разрешение на выполнение работ с применением беспилотников даже при отсутствии, как и у нас, подходов к сертификации и подтверждению летной годности. На начало 2018 г. в США уже выдано более 5 тыс. официальных разрешений на выполнение работ и зарегистрировано 1,3 тыс. компаний — эксплуатантов БПЛА. У нас же на сегодня таких разрешений выдано ноль. Уже сегодня упускаемая выгода от неразвитости рынка БПЛА в России составляет почти триллион рублей в год
АТО: А ведется ли в РФ какой-то учет беспилотников?
Г. Б.: Сама идея учета БПЛА исходит из России. Действительно, дроном можно причинить определенный ущерб, и чтобы снизить риски, нужно персонифицировать ответственность того лица, которое владеет дроном. В России сначала вышел Федеральный закон № 462 от 30.12.2015, который ввел процедуру обязательной регистрации всех БПЛА, начиная от 250 граммов. При этом процедура была ничем не подтверждена, потому что механизма для регистрации государство не создало на момент принятия закона. Плюс были введены обязательные требования по сертификации беспилотника, по обучению внешних пилотов, причем это обучение предполагалось таким же сложным, как для пилотов Boeing. Довольно быстро наши власти поняли, что это ошибочный федеральный закон. В течение полугода были внесены изменения, вышло поручение президента упростить процедуру учета. Далее, в Федеральном законе № 291 от 03.07.2016 процедура была разделена на две части: регистрацию для БПЛА весом более 30 кг и учет для дронов весом менее 30 кг. И тут начинается самое интересное: вместо упрощения процедуры, как это было написано в поручении президента, Минтранс начинает обременять этот учет такими сложностями, которых нет ни в одном виде транспорта. Разумеется, это вызвало закономерное негодование и общественный резонанс во всех слоях, связанных с авиамоделями, дронами и т. д. Минтранс до сих пор не только не разработал систему учета, но не разработал и приемлемый порядок процедуры.
АТО: Ранее ведь предполагалось, что ставить на учет беспилотники будет подведомственный Минтрансу ФГУП «ЗащитаИнфоТранс»?
Г. Б.: Да, есть такая структура, именно ее определенные лица в Минтрансе и продвигают для ведения учета и других околобеспилотных задач. Но вообще все это странно: если учет — это государственная процедура, то уже есть уполномоченный орган — Росавиация и есть соответствующий регламент (Приказ Минтранса № 457) в который было несложно добавить учет беспилотников. Если услуга негосударственная, то АЭРОНЕТ уже реализовала эту бюрократическую задачу в простой и понятной форме и уже три года люди этой процедурой активно пользуются. Надо понимать, что ФГУП — это коммерческая структура, хотя и созданная при органе власти. В Белоруссии власти напрямую передали функцию учета отраслевой ассоциации, и это сразу помогло запустить многие важнейшие механизмы обеспечения ответственности, включая страхование! Главная проблема, почему сегодня не развивается законодательство и почему мы тормозим, — это конфликт интересов. Очень емкий рынок, очень привлекательная на слух тема — консалтинговые агентства одно за другим говорят о якобы миллиардных оборотах этой сферы. И многие чиновники хотят хоть как-то на этом рынке зацепиться, застолбить себе нишу, вставить туда какое-то карманное предприятие и таким образом обеспечить себе, быть может, безбедное будущее. К сожалению, это совершенно не способствует развитию законодательства. «ЗащитаИнфоТранс» в качестве основы учета предлагала клеить на каждый дрон и авиамодель RFID метки, совершенно неработоспособные в контексте задачи идентификации беспилотников — эти метки никакой дистанционной идентификации не обеспечат. Сама метка элементарно может быть переклеена с аппарата на аппарат, ровно так же маркером можно написать цифру на борту, то есть никакого смысла в применении этой метки нет. Более того, учет — это только бюрократическая процедура, а оснащение беспилотников бортовыми устройствами идентификации — это уже технологические требования, устанавливаемые ФАП. Эти же люди предлагают создавать систему учета на базе некой СИОБНТ (система информационного обеспечения безопасности на транспорте), но эта система не имеет отношения к безопасности полетов, о которой мы заботимся через учет. В итоге на обоснование простой задачи уже вложены огромные бюджетные средства. К сожалению часто можно наблюдать такую манеру — усложнить проблему до такой степени, чтобы получить на ее решение максимальный бюджет. В 2015 г., когда учет вводился в США, глава FAA Майкл Уэрта сказал, что главная цель, с которой вводится обязательная регистрация дронов — довести до их владельцев информацию о том, где и как можно летать. Ведь злоумышленник никогда не пойдет регистрироваться, учиться. Это все барьеры для добросовестных граждан. А им, чтобы случайно не нарушить закон, достаточно донести информацию о том, где можно летать, где нельзя, как готовиться к полету и как правильно использовать воздушное пространство. Более того, в США ведется регистрация владельцев БПЛА, а не каждого отдельного дрона. Присваивается лицу номер, и далее человек этим номером маркирует все дроны. Ведь если цель — установить причинителя вреда, нет необходимости каждый беспилотник маркировать уникальным номером, достаточно будет, если я своим ИНН промаркирую каждый дрон. Обратите внимание, мир идет по пути автоматической дистанционной идентификации беспилотников. То есть все-таки должны быть некие стандартизованные контроллеры, которые будут ставиться на дроны и с помощью которых беспилотники при включении будут регистрироваться в специальной системе. Любое лицо, которое увидит дрон над своим участком или домом, сможет войти в эту систему, посмотреть план полетов и понять, что дрон летает здесь правомерно, — либо сможет сообщить о нарушении.
АТО: Можно ли сейчас в России получить сертификат эксплуатанта для выполнения авиационных работ с применением БПЛА?
Г. Б.: Для беспилотников сегодня получение этого сертификата невозможно по ряду причин. Первая — для получения сертификата требуется тот самый учетный и регистрационный номер. Учет сегодня не ведется. Регистрация вроде как может быть начата, потому что необходимые изменения в законодательство, согласно приказу Минтранса № 457 от 05.12.2013, были внесены, но на практике пока зарегистрированных ВС мы не знаем. Вторая причина — требуется подтверждение того, что персонал прошел необходимое обучение, то есть нужно свидетельство внешнего пилота. У нас свидетельство внешнего пилота обязательно требуется только для БПЛА массой более 30 кг, при этом соответствующие изменения в нормативную базу пока не внесены, для того чтобы можно было разработать типовые программы, аккредитовать соответствующие АУЦ, разработать программы подготовки. Словом, до 30 кг — тут возникает правовой пробел. Потому что Воздушным кодексом свидетельство внешнего пилота до 30 кг не предусмотрено, а для получения сертификата эксплуатанта оно необходимо. Еще одна причина — сертификат летной годности, который требуется для получения сертификата эксплуатанта. Для БПЛА до 30 кг сегодня обязательная государственная сертификация не предусмотрена. Вопрос: каким эквивалентным документом его заменить? Опять правовая дыра, которая может быть закрыта только через систему добровольной сертификации.
АТО: Следующая объемная тема: интеграция БПЛА в воздушное пространство. Как сейчас это регулируется?
Г. Б.: Давайте определимся с одинаковым пониманием интеграции как совокупностью технологических и правовых решений, обеспечивающих безопасные совместные полеты беспилотников и пилотируемых ВС в любом классе воздушного пространства. Сейчас это не регулируется никак — и мое мнение: нерешенность этой задачи является основным тормозом развития. Единственное существующее правовое условие — чтобы запустить беспилотник или авиамодель, по закону нужно заказывать воздушное пространство, устанавливать временный или местный режим. Временный режим ставится за трое суток, местный — за пять суток. Нужно подать заявку, ждать ее одобрения, позвонить за два часа до взлета и непосредственно за две минуты до взлета. Потом сообщить, что полет прекращен. Вопрос интеграции — это вопрос прежде всего наделения каждого пилота полной осведомленностью о том, кто кроме него находится здесь и сейчас в данном классе воздушного пространства. А дальше вопрос этапности этого процесса, определения ключевых технологий и стандартов. И здесь, к сожалению, пока полного согласия нет. Мы три года находимся в состоянии «войны стандартов», в которой одни структуры продвигают технологии не самые обоснованные и безопасные, на наш взгляд, другие структуры обладают альтернативными решениями, успешно, кстати, используемыми в России в некоторых видах авиации, но их внедрение кому-то невыгодно, и в результате буксуем. Национальная технологическая инициатива, объявленная президентом России в 2014 г., ждет от нас технологического прорыва и лидерства на мировых рынках, а отрасль три года вынуждена тратить время на доказывание Минтрансу и некоторым комиссиям преимущества необходимых технологий перед упорно лоббируемыми, но устаревающими. Что касается этапов интеграции, то первый — это возможность летать по правилам визуального полета без получения разрешений. Ровно как летает авиация общего назначения (АОН). Нам нужно создать возможность очень быстрой, легкой и легальной эксплуатации беспилотников. А также научить несколько ВС разного типа, пилотируемых и беспилотных, безопасно летать в одном воздушном пространстве. Около 30 стран изменили у себя структуру и порядок использования воздушного пространства, когда отрезается безопасный слой в 150 м, внутри которого, кроме зон с ограничениями, можно летать без получения разрешения. Но проблема в чем? Сегодня по законодательству временный или местный режим устанавливается только по запросу одного эксплуатанта для полета одного ВС. У нас же практика такова, что, например, над сельхозполями могут летать одновременно несколько беспилотников — один измеряет влажность почвы, второй летит и опыляет и т. д. Поэтому нужна взаимная координация полетов, для того чтобы разные пилоты, выполняющие каждый свою задачу, четко видели бы друг друга на своих мониторах и могли уклоняться. Более того, они должны видеть друг друга там, где нет ни сотовой связи, ни диспетчеров. Потому что в классе G у нас диспетчерское обслуживание не предоставляется. Следующий этап интеграции — взаимодействие нескольких ВС. Два борта должны увидеть друг друга, определить взаимное местоположение, передать информацию своим пилотам на внешние станции, и те должны принять решение об уклонении от столкновения. Ровно то же самое должно происходить, если беспилотник вдруг встречает пилотируемое воздушное судно. Пилот пилотируемого ВС должен по приборам заранее понимать, что здесь находится какой-то объект, потому что скорости большие и требуется время для принятия решения и для уклонения. Это обязательное условие, которое должно быть соответствующими технологиями подкреплено. Прямое взаимодействие бортов и обмен информацией должны обеспечиваться везде — и в контролируемом диспетчерами воздушном пространстве, и там, где сегодня ведется 90% всех работ — в неконтролируемом пространстве без какой-либо инфраструктуры, сотовой связи, Интернета и т. д. Третий этап. Если пилоты, получив информацию о нахождении в воздухе других объектов, не среагировали, должна вступить в действие система предупреждения. Сегодня в авиации есть такая система — TCAS, которая уведомляет пилота о приближении к другому ВС. Но TCAS не осуществляет действий, не воздействует на органы управления самолетом. А внешний пилот находится далеко, поэтому в беспилотнике нужно сделать так, чтобы он отклонялся автоматически.
АТО: Сейчас таких технологий нет?
Г. Б.: В мире ведутся активные разработки в этом направлении, и в России в том числе. Более того, у нас есть явные преимущества, которые сегодня, к сожалению, нивелированы рядом решений, принятых на государственном уровне. В России принято решение о внедрении единого стандарта системы автоматического зависимого наблюдения (АЗН-В) за пилотируемой и беспилотной авиацией, и это полностью ограничивает нас, блокирует развитие новых технологий. Более того, ни одна страна в мире не идет по пути внедрения единого стандарта для разных видов авиации, потому что специфика абсолютно разная, надежность этих каналов и применимость абсолютно разная. Нам представляется, что это решение ошибочное и уже устарело, его нужно актуализировать.
АТО: Это касается и многопозиционных систем наблюдения (МПСН)?
Г. Б.: Да. Но МПСН — это вообще отдельная тема. Это несколько наземных антенн, разнесенных далеко друг от друга, которые оценивают координаты ВС по разности времени прихода сигнала на каждую из антенн. Чем больше расстояние между антеннами, чем больше расстояние между землей и ВС, тем эта разница измеримее и точнее. Беспилотники, в свою очередь, будут летать на маленькой высоте — 200–300 м, часто в городской среде. И антенны МПСН придется ставить с шагом не 50 км, а 5–10 км, а сами станции с шагом в 50 км. То есть дорогущих станций мы понатыкаем везде. Попытка посадить беспилотники на МПСН — это значит посадить нас на землю в полном смысле этого слова. На интеграции можно ставить крест. Это будет очень дорого и настолько же неэффективно. Это ведь потребует больших каналов связи, огромных скоростей передачи информации, ее обработки. Как тогда быть с теми регионами, где связи нет вообще, как быть с Дальним Востоком, с Сибирью, Арктикой? Там эта технология уже неприменима, даже если отбрасывать в сторону ее полную кибербеззащитность. В США используют два формата передачи данных от АЗН-В: 1090ES и UAT — хороший стандарт, который работает на частоте 978 МГц. Это навигационная частота в Европе, поэтому европейцы отказались принимать такой стандарт, поскольку смешивать частоты нельзя. В то же время ICAO одобрен формат VDL-4, против которого бьются некоторые крупные предприятия в России, потому что это действительно перспективно, это шаг в будущее, и, в принципе, здесь мы могли бы задать тренд всему миру. Но это слишком хорошая и дешевая альтернатива МПСН. МПСН — дорогой, мощный проект, на нем можно много бюджета потратить. Поэтому все стоят грудью за защиту только этой технологии, а мы это воспринимаем как явную угрозу нашему развитию. Ведь была программа модернизации транспортной отрасли, где было предусмотрено развитие двух линий передачи данных: 1090ES и VDL-4. Вот надо было это оставить, и мы бы спокойно сейчас развивались, как и весь мир, используя две взаимодополняющие технологии.
АТО: Правильно ли я понимаю, что все эти вопросы и предстоит решить в рамках реализации дорожной карты?
Г. Б.: Да, мы рассчитываем, что план совершенствования законодательства поможет нам создать необходимое регулирование, при котором будут созданы условия для развития рынка при одновременном соблюдении требований безопасности, когда в воздух не будет подниматься непроверенный дрон в руках неграмотного пилота. Очень много стоит задач разного уровня сложности, но главная, пожалуй, — это определить, с помощью каких технологий и по каким нормативным правилам будут выполняться совместные полеты многих БПЛА между собой или совместно с пилотируемой авиацией в любом классе воздушного пространства. В нижних слоях [воздушного пространства] мы уже часто встречаемся с легкой авиацией, в том числе с летательными аппаратами любителей, которые не оборудованы ничем, чтобы их можно было увидеть на приборах и избежать столкновения.
АТО: А как бы вы оценили размер гражданского рынка БПЛА в России?
Г. Б.: Рынок пока очень маленький — 200–250 компаний в сфере производства и эксплуатации беспилотников. Что касается пилотов, то у нас в этой сфере сегодня задействовано 2,5–3,0 тыс. чел. В США — 75 тыс. только зарегистрированных коммерческих пилотов. Ощутите разницу. Я думаю, что коммерческих пилотов БПЛА у нас 1,0–1,5 тыс., то есть разница в 50 раз. 80% рынка занимают работы по ДЗЗ (дистанционному зондированию земли) — получению видеоданных на борт беспилотника, доставке их на землю, обработке и т. д. Это всевозможная тепловизионная съемка, съемка специальными фотокамерами и др. Беспилотники сегодня умеют анализировать состояние почвы на ее поверхности и на определенной глубине, что важно для сельского хозяйства. Они используются для таксации лесов, для картографии, геодезии, мониторинга состояния трубопроводов, газопроводов, рельсов и ЛЭП. То есть везде, где использование беспилотников целесообразнее и дешевле, их начинают использовать. Именно поэтому компании и летают без сертификатов эксплуатанта и без процедур, потому что рынком движет экономическая целесообразность.
АТО: А каков объем рынка услуг беспилотников?
Г. Б.: Затрудняюсь его назвать. Мы ведем анализ, опрашиваем членов нашей ассоциации, но к сожалению, трудно собрать достоверную аналитику, не все компании ее предоставляют.
Однако те же Штаты еще в 2015 г. сообщали, что экономика США ежегодно теряет от неприменения БПЛА примерно 10 млрд долл., то есть по 30 млн долл. в сутки. В России упущенная выгода имеет сравнимые цифры. Например, экономический эффект, который мог бы быть получен от уточнения границ участков, не внесенных в государственный кадастр или самозахваченных, составляет более 400 млрд руб. единовременно и порядка 50 млрд руб. ежегодно. Возможный экономический эффект за счет применения беспилотников на пахотных землях России составит более 250 млрд руб. ежегодно. Добавьте экономику мониторинга нефте- и газопроводов, ЛЭП, добавьте неразвитое пока огромнейшее направление перевозок грузов с помощью БПЛА (так называемая последняя миля и региональные перевозки), добавьте поиск и спасание, где человеческая жизнь бесценна. Я полагаю, что уже сегодня упускаемая выгода от неразвитости рынка БПЛА в России составляет почти триллион рублей в год.
АТО: Насколько, на Ваш взгляд, перспективно направление использования беспилотников для спасания людей?
Г. Б.: Это очень перспективная тема. Потому что сегодня аварийно-спасательные работы выполняются с помощью пилотируемой авиации, которая в силу конструктивных особенностей не может летать там, где могут летать маленькие беспилотники. Например, в гористой местности, в ущельях, пещерах, тоннелях и т. д. Однако не все технологии пока еще готовы для этого. В частности, если в горах произошло какое-то происшествие и нужно быстро найти пострадавших, конечно, туда надо отправить не один дрон, а целый рой, который пролетит там и очень быстро определит местонахождение пострадавшего. Возвращаемся к вопросу интеграции: как эти дроны будут взаимодействовать между собой? Внешний пилот, если он выпустил рой, все равно должен понимать, где они находятся, чтобы, спасая человека, они не начали падать ему на голову. Во-вторых, в горах или под землей, в шахтах — там никакой связи, в принципе, нет, ни сотовой, ни спутниковой. Эти дроны должны взаимодействовать между собой и отдавать информацию пилоту без всякой связи. Тоже важный момент. На эту тему ведутся работы, это очень перспективное направление. Я думаю, что внедрение дронов в сферу поиска и спасания поможет спасти тысячи жизней. Сюда относится и диагностика события, определение необходимого количества ресурсов, которые нужно направить для тушения пожара или, может быть, ликвидации ЧС, оперативная доставка медикаментов на место ЧП, особенно если там есть зона задымления, радиоактивности и т. д.
АТО: Сейчас по всей стране открываются различные школы, академии дронов. То есть вопрос образования в сфере БПЛА будет закрыт?
Г. Б.: Тут надо аккуратно смотреть, кто готовит, к чему готовит и какой документ по итогам выдается, какую правовую силу он имеет. Но сегодня, я ответственно это говорю, даже те учебные заведения, которые работают в системе гражданской авиации и имеют статус сертифицированных АУЦ, легитимных внешних пилотов пока не готовят, нормативная база для этого пока не готова. И ни одно учебное заведение пока не вправе выдавать полноценное свидетельство внешнего пилота, которое, по закону, для БПЛА менее 30 кг и не требуется. На многих курсах по управлению дронами дают за плату массу дополнительной информации. Безусловно, знание — сила, но задача внешнего пилота — не фотография, не обработка снимков на компьютере, а только безопасный полет. Именно этому надо тщательно учить в первую очередь. Все остальное — факультативно, и навязывать оплату за такие курсы, говоря, что это обязательно знать внешнему пилоту, неправильно. Главное — безопасность, а какая там получилась фотография, пусть заботится фотограф или оператор полезной нагрузки. Ассоциация планирует разработку и опубликование программ подготовки внешних пилотов в категории до 30 кг и для профессионалов, и для любителей, которым все материалы для изучения будут доступны бесплатно. Мы действуем планомерно, в согласовании с авиационными властями и с учетом требований действующего законодательства.